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污水處理廠緣何成為超標大戶?

文章導讀

我國污水處理廠目前運行情況不容樂觀,污水處理廠閑置、污水超標排放等問題普遍存在。污水處理廠超標排放的根源在哪里?如何解決污水超排問題?為此,特別推送一篇由中國環境報記者專訪中國水網/中國固廢網總編、清華大學環境學院環保產業研究中心主任傅濤的深度文章,以供參考

 

● 由于一些地方經費不夠,可能就會默許企業超標排放。因為污水處理廠處理量少了,水務部門的付費也相應減少。超標排放不會侵犯水務部門的利益,但是卻侵犯了公眾的利益,而環保部門的職責是依法維護公眾的利益。在現實生活中,環保部門和水務部門都是政府的組成部門,環保部門很難對其實施有效監管。

● 政府、事業單位的排水管網更應成為被監管對象。環境法是責任法,地方政府也是責任主體,地方政府影響社會公眾的利益,也應當被訴訟,只要政府偷排,也應當被罰。

● 北京市每年給公交系統補貼約200億元,污水處理每年補貼20億元就足夠完全處理了,政府完全能夠補貼得起。錢夠不夠就是一個什么優先的問題。政府有很多事情要做,經費永遠不夠,主要是什么優先。

● 在很多國家,污水溢流被認為是政府在侵犯公眾的權益。這是一種政府推卸責任的做法。這種做法在很多國家,政府負責人要被問責。

 

現在的污水處理率是不是虛胖?

■ 污水處理率是個估算出來的數字,只有表征意義,沒有實際意義。

記者:最近,媒體頻頻曝光污水處理廠超標排放問題。我們看到很多地方都號稱縣縣建有污水處理廠,污水處理率超過80%。您覺得,現在的污水處理率是不是虛胖?

傅濤:污水處理廠的污水處理率是污水處理量與污水產生總量的比值。分母是污水產生總量,它是經常變動的,比如被污染后直接排入河道的雨水。所以,污水排放總量并沒有人計量,是一個虛數。污水處理廠的處理量是可以計量的,是一個實數。這樣的話,分子是一定的,分母是變動的,污水處理率就是估算出來的值,是完全不確切的。不能說污水處理率是虛胖,它可能被夸大了,也可能被縮小了。我們很少提污水處理率,因為這一數據只有表征意義,沒有實際意義。

記者:我國城鎮污水處理“十二五”總體目標與要求提出,“十二五”末期,城市污水處理率要達到85%。現在看來,這一目標能不能如期實現?

傅濤:理論上說,當然可以達到。有關部門完全可以通過調整污水產生總量估算值的方式,達到提高污水處理率的目標。因此,這個數據僅具有統計意義。

記者:我們了解到,目前很多污水處理廠存在超標排放的問題,“十二五”可否通過整改污水處理廠達到減排目標?

傅濤:污水處理廠屬于工程減排,工程減排在“十一五”減排時挑大梁。按照“十一五”減排的算法,污水處理廠建好就算入減排量,即使一些管網建設尚未配套、一些污泥還沒有處理,實際上并未實現完整意義上的減排。但是,從算法上,已經將其算入減排量,“十二五”不會再重復計算進去。

 

污水處理廠超標排放的問題實質是什么?

■ 是水務部門、環保部門、污水處理廠三方責任主體混亂造成的。

記者:為什么作為解決城市污水問題的污水處理廠,卻會屢屢排放超標?

傅濤:從根本上說,目前污水處理廠出現的種種問題,反映了社會公共服務管理系統的問題,涉及到污水處理廠的三方,即水務部門、污水處理廠、環保部門責任主體混亂造成的。

無論是新修訂的《環境保護法》,還是《水污染防治法》,講得都很清楚,縣以上人民政府對當地水環境質量負責,并不是環保部門對當地水環境負責。當然,政府要由相關職能部門承擔污水處理的責任。具體到城市污水,目前主要是水務局負責(有的地方是市政局或建設局負責)。2002年以后,很多地方以政府采購的形式,購買污水處理廠污水處理的服務。

按照正常的邏輯,環保部門所行使的職能是社會管理職能,必須依法管理。而水務部門行使的是政府采購職能,主要依據是所簽訂的合同,就是政府付錢給污水處理廠,要求處理后水質達到環保部門的要求。

但由于一些地方經費不夠,可能就會默許企業超標排放。因為污水處理廠處理量少了,水務部門的付費也相應減少。超標排放不會侵犯水務部門的利益,但是卻侵犯了公眾的利益,而環保部門的職責是依法維護公眾的利益。所以,環保部門把污水處理也作為排放主體是沒有問題的。但所謂偷排、不達標,很大程度上是政府購買服務的合同甲方,也就是水務部門責任不到位造成的。而環保部門的監管對象主要是非政府部門。雖然新修訂的《環境保護法》明確規定,政府失職造成環境污染也要承擔責任,但在現實生活中,環保部門和水務部門都是政府的組成部門,環保部門很難對其實施有效監管。

正是水務部門、環保部門、污水處理廠三方的關系沒有理順,才造成了污水處理廠經常開開關關、經常檢修的現象。

記者:按照您的說法,是不是很多污水處理廠存在吃不飽的問題,也與一些政府部門的默許有關?

傅濤:可以這么說。一些水務部門沒有足夠經費,寧愿污水溢流(讓污水不經過處理直接排放)。此外,還有兩方面原因。一方面是管網建設不配套,先建好了污水處理廠,管網沒有同步建設,造成污水收集不到位。另一方面,污水處理廠吃不飽也是產業結構調整的反映。例如,原來的首鋼集團每年排放大量污水,隨著產業結構調整,首鋼集團遷到了曹妃甸,原來的污水處理廠就出現吃不飽的狀況。這種現象在個別園區會出現。

記者:在一些水務部門給付資金不夠的情況下,如果污水處理廠按照合同排放污水,但沒有達到環保部門的排放標準,責任應該在水務部門,對嗎?

傅濤:可以這么說。現在存在一個問題,環保部門看到污水處理廠超標,就處罰污水處理廠。事實上,被罰主體應該是水務部門和污水處理廠這個共同體。如果是偷排,水務部門要求企業達到排放標準,而企業沒有達到排放標準偷排的話,被罰的應該是企業。而如果企業完成了合同約定,卻依然超標,被處罰的對象應該是政府水務部門,即政府采購的主體。這個時候罰企業,企業是無辜的。

污水處理的費用一般是這樣一個流程,老百姓繳納污水處理費,將錢通過自來水公司代收交給政府財政,政府去購買服務。這樣,老百姓把錢交給了政府,政府采購的服務不能滿足老百姓對環境質量的要求時,理應承擔相應責任。

地方的水務部門和特許經營服務公司是一個整體,接受環境保護部門依法監管。《環境保護法》寫得很清楚,是縣以上人民政府對環境質量負責。所以,政府的其他職能部門理應成為被監管對象,對環境負責。污水處理廠是責任主體的一部分,但如果政府的責任落實到位,就不會出現污水處理廠責任模糊的問題了。

記者:我也采訪過一些BOT污水處理廠,污染排放標準提高之后,污水處理廠不斷追加投資,利潤變薄。為什么會出現這種情況?

傅濤:污水處理廠的處理標準和收費標準是依據其與水務部門簽訂的合同。之所以出現污水處理廠提標改造后不斷追加投資、入不敷出的問題,主要是因為服務合同規范不清楚。現在大多數的BOT合同約定得并不清晰,原來政府愿意模糊,方便賴賬;企業也愿意模糊,方便偷排。要避免政府只要求提標不追加付費的問題,污水處理廠在與政府簽訂合同時,一定要規范操作、約定清晰。

記者:經費不足是污水處理廠運營維艱的主要原因。有人認為,城市污水處理應該政府負責,由財政撥款建設運營。但目前在污水處理領域廣泛引入的BOT模式又成為政府不愿投入的借口。對此您怎么看?

傅濤:我主張政府在能力范圍內盡量承擔投資責任。

我們推動水務改革的原因,一是解決經費問題,二是可以提高效率。政府建的污水處理廠可能比社會投資建設的高20%~30%,直接運營費用也會高。這樣會浪費納稅人的錢,完全沒有必要。社會投資的好處是厘清政府與企業的關系。如果都是政府直接投資運營,污水處理廠更沒有辦法實現有效的環境監管,起訴政府、事業單位,一般法院都不受理,我們可能將面臨更為嚴重的污水橫流問題。引入市場機制更有利于監管到位,責任主體落到法人主體時,環境責任才更容易落地。

實際上,污染日益嚴重的今天,引入企業作為設施運營的責任主體是必然趨勢。當然,污水處理廠的建設運營需要由專業的公司承擔。一定要強調其專業性。

記者:您認可應當由專業化的污水處理公司處理污水問題,那么,如何加強對污水處理廠的監管?

傅濤:我認為除了完善的政府規制和環境監管外,還要落實新修訂的《環境保護法》第五部分寫的信息公開,引入公眾參與。而公眾參與的基礎是信息公開。

由于污水處理運營服務帶有一定的自然壟斷性,因此國際通行的方式是績效管理,又叫標桿管理,就是參照行業平均績效水平來考核運營管理單位。水務局是績效管理的主體,對污水處理廠進行過程管理,控制成本、控制質量。

 

如何看待污水溢流問題?

■ 政府、事業單位的管網更應當成為被監管對象。

記者:剛剛您說到了污水溢流的問題。為什么會出現這種現象?

傅濤:污水不能存放,而當前一些地方的污水處理能力、處理經費有限,不得不讓污水溢流。目前,城鎮污水處理率公告數據達到85%,那么,另外的15%去哪了?就是溢流了。事實上,一旦負荷超過了政府與企業的約定,污水就會溢流。所有城市專門有溢流管。目前,在我國,溢流不算超標,但事實上,溢流嚴重影響水體質量。例如北京,常年不下雨,一下雨,污染物全被直接排入河道。

我們目前存在標準不一的問題,對于有的企業和污水處理廠,要求達到一級B或一級A的標準,一旦超標就會被罰。但對于含有大量污染物的溢流排放卻無嚴格監管。

這種抓點放面的思路是非常不對的。這使我們的環境只有指標,沒有質量;只有點,沒有面。我們抓的都是點,比如企業,但卻放掉了很多面。比如,個體老百姓排入河溝里的污水并不會被追究責任,政府的溢流也不會被處罰。這就像PM2.5問題,只監管電廠,卻不整改老百姓散燒煤問題。這樣的思路繼續下去,即使污水處理報表看起來卓有成效、有關部門工作兢兢業業,我們的環境質量也無法改善。

事實上,政府、事業單位的排水管網更應成為被監管對象。《環境保護法》是責任法,地方政府也是責任主體,地方政府影響社會公眾的利益,也應當被訴訟,只要政府偷排,也應當被罰。無論企業還是污水處理廠,都有責任維護公眾的環境權益。

記者:剛剛說到,水務部門因為沒有足夠經費才會讓污水溢流,如果再因溢流問題罰款水務部門,那水務部門的污水治理費用豈不是更加捉襟見肘?

傅濤:這是公共財政的導向問題。北京市每年給公交系統補貼約200億元,污水處理每年補貼20億元就足夠完全處理了,政府完全能夠補貼得起。當初中央要求各地建設污水處理廠,很多地方也因經費不足而為難,但現在也建好了。錢夠不夠就是一個什么優先的問題。如果污水處理優先,即使經費不足,也可以將建設廣場的事情延后、將修建政府大樓的事情延后、將修建高速公路的事情延后。總之,政府有很多事情要做,經費永遠不夠,主要是什么優先。

我說的是《環境保護法》里一個十分重要的原則,即縣以上人民政府對當地環境質量負責。但如果落實十分不到位,就會是句空話。

記者:如果對水務部門罰款,錢仍是出自政府財政,又回到政府財政,不過是從這個口袋到了那個口袋,有什么意義呢?

傅濤:確實,這是很多人認為污水溢流不應罰款的理由。但在很多國家,污水溢流被認為是政府在侵犯公眾的權益。這是政府推卸責任的做法。這種做法在很多國家,政府負責人要被問責。

事實上,罰款對政府部門來說,其影響作用確實不大。除了對政府部門罰款,還可以有其他處罰方式。比如,新修訂的《環境保護法》已經明確提出,要對政府環境保護的失職行為問責。此外,還可以采用區域限批、約談等措施,這些措施都可以有效規范地方政府的做法,但是需要更高級別的監管部門來完成,因此,環境監管職權上移一級可能更加合適。

記者:新修訂的《環境保護法》提供了很多規范政府行為的手段。如何更好地運用這些措施解決污水處理難題?

傅濤:我覺得最重要的是將現有的法律法規落實到位。現在,我們有很完善的政策體系,只是沒有執行到位,我們的特許經營辦法、政府公共服務采購辦法都非常清楚,環保監管政策早已到位。落實政策就能根治污水處理廠面臨的諸多問題。

還是那句話,是縣級以上人民政府對環境質量負責。所以,政府的其他職能部門理應成為被監管對象,對環境負責。污水處理廠和水務部門都是責任主體的一部分,如果政府的責任落實到位,污水處理廠的問題就會減少。
來源:中國環境報 作者:李瑩

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